1995年《民航法》第三条规定:“民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;根据法律和的决定,在本部门的权限内,发布有关民用航空活动的规定、决定。”第七十条规定:“国家对空域实行统一管理”。从这两个条文可以看出,民航局对民用航空活动、空域实施管理,是以公法主体的身份出现的,执行的是社会公共事务管理职能。
综合分析,国家空域管理机关管理空域是行使社会公共事务管理职能,有行政管理权就足够了,没有必要规定国家空域所有权。
《征求意见稿》分则中规定的都是国家空域管理机构的行政管理权力,没有规定任何行使物权的权利。民法专家孙宪忠教授在其《国家所有权研究》专著中指出,在我国的立法中,许多国家所有权实际规定的是国家主权,或者是基于国家主权的行政管理权。综观《征求意见稿》,只规定了空域国家所有权,而没有规定相应的用益物权、物权,也没规定国家空域所有权的行使方式,可以确定,第三条款中的空域国家所有权实际上是国家主权的含义。
因此,不规定国家空域所有权,丝毫不会影响空域管理秩序。
六、行政法规无权设定国家空域所有权
《民法典》百一十六条规定:“物权的种类和内容,由法律规定。”这就是物权法定原则,物权的种类和内容只能由法律规定。此处的法律是狭义的法律,仅指全国人大及其常委会制定的法律,不包括制定的行政法规。按照物权法定原则,行政法规无权创设物权,只能在法律规定的物权种类和内容内进行细化。
《空域管理条例》将作为行政法规和法规公布实施。在我国法律没有规定国家空域所有权的情况下,《空域管理条例(征求意见稿)》设定国家空域所有权没有法律依据。
退一步说,如果对我国法律是否规定了国家空域所有权存在争议,本条例也可以不对国家空域所有权作出规定。如果上位法确实已经规定了国家空域所有权,《空域管理条例》直接细化实施就行,而没有必要设立国家空域所有权。
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还有人认为,国家对空域具有主权,因此国家对空域具有所有权。这种观点,从法学理论和现行法律体系上也是难以讲得通的。《国际民用航空公约》(又称为1944年《芝加哥公约》)条明确规定:“缔约各国承认每一个国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。这一条文是对国家对空域具有主权这一习惯国际法的确认(参阅赵维田著:《国际航空法》,社会科学文献出版社2000年版,第22页。)。《民用航空法》第二条规定,对领空享有完全的、排他的主权。国家主权是指国家有独立自主地处理其内外事务的权利,具有内外两个方面的表现,对内它是国家的权,即国家对其领土内的一切人、物、事以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权,对外是指国家的独立权,即享有自主和平等参与国际关系的权利。
国家主权本质上是一种管理权,而不是所有权。从现行法律体系看,虽然对领土具有国家主权,但是,我国的土地并不都归国家所有。根据现行《宪法》第十条规定,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。这一条文清晰地表明,我国的土地所有权的主体包括国家和若干个集体。1982年《宪法》颁布前,城市的土地也不归国家所有。国家主权和所有权是不同层次的法律概念,主权属于公法的范畴,所有权属于私法的范畴。因此,国家并不因对领土、领空具有主权而直接产生对领土、领空的所有权。国家对领土、领空是否具有所有权,要看具体的法律规定。目前,我国法律没有规定国家对空域具有所有权。