在京津冀协同发展上升为国家重大战略实施十周年之际,有着“国之重器”作用的京津冀机场群在规划建设、管理体制、多式联运和运营模式等诸多方面都取得了显著的成绩,展现出地处首善之区的京津冀民航业在全国交通领域的作用和示范意义。以2023年为例,京津冀机场群先后开通了200余条国内外航线,通航了300多个航点;完成旅客吞吐量 12293.8万人次,较上年增长 244.5%;完成货邮吞吐量 155.0 万吨,较上年增长 19.9%,客货运量与其他三大机场群相比均增幅。其中北京双枢纽的旅客吞吐量达9229.0万人次,高居全国城市航空业务量的位。2023年3月26日,全国首座服务“三地三场”“共建共用”的城市航站楼——廊坊城市航站楼开启试运行,至此京津冀地区已运营了25座城市航站楼;9月28日,空中客车A320系列飞机的亚洲总装线第二条生产线在天津机场地区破土动工,空客总装这一龙头项目既强化了天津市航空制造、航空维修、航空服务和航空物流四大航空产业集群,也衍发生成了京津冀地区300多个航空项目;12月18日,天津西站直达大兴机场的津兴城际铁路正式开通,至此京津冀三地三机场均开通了异地空铁联运模式。总的来看,历经十年的京津冀民航协同发展提供了一份靓丽的成绩单,这也是京津冀协同发展上升为国家战略后所结出的丰硕成果之一。
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1995年《民航法》第三条规定:“民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理;根据法律和的决定,在本部门的权限内,发布有关民用航空活动的规定、决定。”第七十条规定:“国家对空域实行统一管理”。从这两个条文可以看出,民航局对民用航空活动、空域实施管理,是以公法主体的身份出现的,执行的是社会公共事务管理职能。
综合分析,国家空域管理机关管理空域是行使社会公共事务管理职能,有行政管理权就足够了,没有必要规定国家空域所有权。
《征求意见稿》分则中规定的都是国家空域管理机构的行政管理权力,没有规定任何行使物权的权利。民法专家孙宪忠教授在其《国家所有权研究》专著中指出,在我国的立法中,许多国家所有权实际规定的是国家主权,或者是基于国家主权的行政管理权。综观《征求意见稿》,只规定了空域国家所有权,而没有规定相应的用益物权、物权,也没规定国家空域所有权的行使方式,可以确定,第三条款中的空域国家所有权实际上是国家主权的含义。
因此,不规定国家空域所有权,丝毫不会影响空域管理秩序。
六、行政法规无权设定国家空域所有权
《民法典》百一十六条规定:“物权的种类和内容,由法律规定。”这就是物权法定原则,物权的种类和内容只能由法律规定。此处的法律是狭义的法律,仅指全国人大及其常委会制定的法律,不包括制定的行政法规。按照物权法定原则,行政法规无权创设物权,只能在法律规定的物权种类和内容内进行细化。
《空域管理条例》将作为行政法规和法规公布实施。在我国法律没有规定国家空域所有权的情况下,《空域管理条例(征求意见稿)》设定国家空域所有权没有法律依据。
退一步说,如果对我国法律是否规定了国家空域所有权存在争议,本条例也可以不对国家空域所有权作出规定。如果上位法确实已经规定了国家空域所有权,《空域管理条例》直接细化实施就行,而没有必要设立国家空域所有权。